Com a gentil permissão da Strelka Press, estamos publicando um trecho de Modern Urban Planning de John M. Levy - nas palavras do editor científico de tradução russa Alexei Novikov, “uma enciclopédia de planejamento urbano escrita por um urbanista e planejador urbano praticante que apoia quase todas as teses com um exemplo notável, antes de mais nada, o seu próprio."
Por que planejar uma política?
Por várias razões, o planejamento geralmente é realizado em condições altamente politizadas:
1. O planejamento geralmente envolve a abordagem de questões que prejudicam as pessoas, como a natureza do bairro ou a qualidade do distrito escolar. Uma solução de planejamento que você não gosta pode invadir sua vida todos os dias se for implementada onde você mora ou trabalha. A oposição violenta à habitação subsidiada de suburbanos se deve em grande parte ao temor de que isso tenha um impacto negativo nas escolas locais. Em alguns casos, essas preocupações são infundadas, em outros não, mas em qualquer caso, é fácil entender por que há uma explosão emocional quando se trata de algo que os residentes acreditam afetar a felicidade e a segurança de seus filhos. A oposição pública retumbante foi a principal força que pôs fim ao programa de renovação urbana. Poucas ações executivas podem gerar mais emoção do que um programa que pode forçar um morador da cidade a se mudar de um apartamento ou realocar seu negócio para, nas palavras de um autor, "abrir caminho para uma escavadeira federal".
2. As soluções de planejamento são visíveis a olho nu. Edifícios, estradas, parques, imóveis - os habitantes locais os veem e conhecem. Erros de planejamento - por exemplo, erros de arquitetura - são difíceis de esconder.
3. O processo de planejamento, como todas as outras funções do governo local, ocorre onde você mora. É mais fácil para um cidadão influenciar as ações do conselho municipal local do que as decisões da legislatura estadual ou do Congresso. A consciência do desempenho potencial estimula a participação no planejamento.
4. Os cidadãos acreditam, com razão, que têm algum conhecimento de planejamento, mesmo que não o tenham estudado oficialmente. O planejamento envolve o uso da terra, a gestão do tráfego, a natureza da própria comunidade e outras questões familiares aos residentes locais. Portanto, como regra, os habitantes locais não confiam incondicionalmente nos planejadores.
5. O planejamento envolve a tomada de decisões com sérias implicações financeiras. Digamos que o Sr. X seja proprietário de 100 acres de terras agrícolas nos arredores da cidade. O valor da terra na área está aumentando e é claro que em breve ela será usada de forma mais intensiva. Se água e esgoto municipal forem instalados ao longo da estrada que leva a este terreno, ele pode ser construído a uma densidade de 12 unidades habitacionais por acre; assim, o custo de um acre seria, digamos, $ 100.000. Por outro lado, se este local não tiver acesso a serviços públicos, seu uso será limitado à construção de moradias unifamiliares em lotes de um acre, e o custo do terreno será de 10 mil dólares por acre. Isso significa que o Sr. X ganha ou perde $ 9 milhões, dependendo se o plano integrado municipal inclui água e saneamento para seu local. Pode-se facilmente imaginar exemplos semelhantes em que o valor potencial da terra depende do zoneamento, expansão de ruas, desenvolvimento de terras, prédios do governo, medidas de controle de enchentes, etc. Mesmo aqueles que não possuem outro imóvel além de sua casa podem sentir, e com razão, que têm interesses financeiros significativos nas decisões de planejamento. Para muitos cidadãos, a única fonte significativa de patrimônio líquido não é uma conta bancária ou ações, mas a receita potencial da venda de uma casa. Portanto, as decisões de planejamento que afetam os valores das propriedades são essenciais para os proprietários.
6. As questões de planejamento podem estar intimamente relacionadas aos impostos sobre a propriedade. O imposto imobiliário é uma das principais fontes de receita para os governos locais, bem como para as instituições públicas de ensino. As decisões de planejamento que afetam o desenvolvimento de um território também afetam sua base tributária. Eles afetam os impostos sobre a propriedade que os residentes locais têm de pagar e são provavelmente montantes significativos. Em 2013, a receita total do imposto sobre a propriedade nos Estados Unidos foi de US $ 488 bilhões, ou pouco mais de US $ 1.500 per capita. O nível dos impostos imobiliários preocupa o público há muitos anos. Isso é evidenciado pela Portaria 13 na Califórnia e leis semelhantes em outros estados que estabelecem impostos máximos sobre a propriedade.
Planejadores e autoridade
Basicamente, os planejadores atuam como consultores. O próprio planejador não tem autoridade para iniciar mudanças na cidade ou distrito: para alocar fundos orçamentários, aprovar leis, concluir contratos ou alienar propriedades. Quando os planejadores têm certa autoridade legal (por exemplo, em relação ao controle do uso da terra), essa autoridade é concedida - e, quando necessário, retirada - pela legislatura apropriada. Assim, o grau de influência do planejador depende de sua capacidade de formular seu ponto de vista, chegar a consensos e encontrar aliados entre aqueles que possuem a autoridade necessária.
Um plano é uma visão do futuro. O planejador influencia os eventos na medida em que pode tornar essa visão geral. Nos primeiros anos de planejamento, como observamos em relação ao Plano de Chicago, presumia-se que o planejador desenvolvia todo o plano de forma independente (com exceção de alguns detalhes). Naqueles anos, o trabalho do planejador era “vender” suas idéias para a sociedade e o establishment político local. Burnham e seus associados implementaram esse mesmo esquema em Chicago com grande sucesso.
Uma visão mais moderna é que bons planos vêm da própria sociedade. Desse ponto de vista, o papel adequado do planejador é facilitar o processo de planejamento e fornecer opinião especializada, em vez de desenvolver o plano inteiro em sua totalidade. Existem vários argumentos a favor de uma abordagem moderna para o planejamento. Primeiro, ele evita o elitismo. O planejador possui certas habilidades que o cidadão comum não possui, mas isso não significa que ele seja mais inteligente do que os outros. Em segundo lugar, o planejador (e qualquer outra pessoa ou grupo de pessoas) não pode ter uma compreensão completa e precisa dos interesses da população como um todo. Ninguém além de nós mesmos conhece nossas verdadeiras necessidades e preferências. Se for este o caso, os interesses dos cidadãos só podem ser plenamente representados se forem envolvidos no processo de planeamento numa fase inicial. Terceiro, pode-se argumentar que um plano criado com significativa participação dos cidadãos tem mais probabilidade de se concretizar do que um plano da mesma qualidade desenvolvido exclusivamente por especialistas. A própria participação no processo de planejamento informa o cidadão sobre os detalhes do plano. Se os cidadãos dedicarem seu tempo e energia ao plano, eles o apoiarão mais. Alguns "planos deles" se transformarão em "nosso plano". No entanto, também existem alguns contra-argumentos. Vou descrevê-los abaixo.
Os planejadores hoje vêem seu envolvimento na política de forma muito diferente do que viam algumas décadas atrás. Nas décadas de 1920 e 1930, era costume separar o processo de planejamento da política e estar “acima” da política. O planejador reportava-se exclusivamente ao conselho de planejamento “apolítico”. Com o tempo, ficou claro que isolar o planejador da política o torna menos eficaz porque as decisões são tomadas no domínio da política. Além disso, ficou claro que o termo “apolítico” era enganoso. Por exemplo, a inclusão de um grupo de cidadãos influentes em um conselho público é essencialmente uma decisão política. Um grupo de cidadãos menos poderosos provavelmente dará aos planejadores um conjunto de instruções muito diferente. Na verdade, ninguém está fora da política, porque cada um tem seus próprios interesses e valores, e essa é a essência da política.
O conceito de que o processo de planejamento deve ser separado da política nasceu durante o movimento pela reforma do governo municipal no final do século XIX e início do século XX. Durante esse período, o poder executivo em muitas cidades passou de antigas estruturas, como o Tammany Hall de Nova York, para funcionários públicos e, em alguns lugares, para administradores profissionais que não faziam parte de nenhum partido político. Em algumas cidades, a reforma administrativa levou a uma nova estrutura de governança: o prefeito eleito desempenha um papel amplamente cerimonial, enquanto a real responsabilidade e autoridade recai sobre o administrador da cidade, que é contratado pelo legislativo. Os defensores da reforma eram de opinião que a política é uma atividade suja e freqüentemente corrupta e, quanto menos afetar o planejamento, melhor. A visão moderna desses eventos é que o movimento de reforma foi, em certa medida, uma vitória da rica classe média sobre as estruturas que representavam os interesses da classe trabalhadora e dos imigrantes recém-chegados. Simplificando, a reforma não foi tanto uma exceção à política quanto uma redistribuição do poder político.
Separação de poderes
O ambiente em que o planejador opera é caracterizado por uma combinação de poder político, econômico e legal. Isso se aplica a qualquer planejador em qualquer país, exceto os Estados Unidos em particular. A Constituição dos Estados Unidos foi criada para limitar o poder do governo - não apenas para proteger a nação como um todo da tirania, mas também para proteger as minorias da "tirania da maioria". Obviamente, o sistema não foi criado para facilitar uma ação governamental rápida e decisiva. O poder político nos Estados Unidos está dividido em vários níveis. Primeiro, é distribuído entre vários níveis do Poder Executivo. Os governos locais e estaduais são muito mais poderosos em suas relações com o governo nacional do que na maioria das outras democracias do mundo ocidental, como a França ou a Grã-Bretanha. Como regra, os governos locais e estaduais recebem muito mais de suas próprias receitas do que governos semelhantes em outros países. Força financeira e autonomia política estão interligadas. Nos Estados Unidos, a autonomia executiva nos níveis estadual e local repousa na Constituição, que, como pretendiam seus autores, limita fortemente os poderes do governo federal: a oposição à concentração de poder é uma tradição política americana de longa data.
Em segundo lugar, existe a chamada separação dos ramos do governo: executivo, legislativo e judiciário. Essa divisão remonta à fundação do nosso estado e à intenção dos autores da Constituição de coibir o poder supremo, estruturando-o de forma que a influência de cada ramo do governo seja contrabalançada pela influência dos outros dois. O planejamento é responsabilidade do governo e é claramente uma função do poder executivo. No entanto, é necessário financiamento para concretizar quase todos os planos. Definir o nível de impostos e alocar fundos são funções do legislativo. Os poderes executivo e legislativo são, obviamente, limitados ao judiciário. Os juízes de nível federal são nomeados pelo Poder Executivo e aprovados pelos legisladores. Nos níveis estadual e municipal, o mecanismo de formação do Judiciário é estruturado de forma diferente: em alguns casos, os juízes são nomeados de acordo com o modelo federal, em outros são eleitos.
Além da divisão do poder em executivo, legislativo e judiciário, o poder local pode ser dividido administrativamente. Uma aglomeração urbana, que é uma entidade econômica e social única, pode ser dividida em dezenas ou mesmo centenas de jurisdições. Em paralelo com os distritos administrativos, pode haver vários distritos, cuja liderança tem certos poderes executivos e responsabilidades. Por exemplo, os distritos escolares geralmente têm o poder de cobrar impostos e, em alguns casos, alienar propriedade. Em muitos estados, os Conselheiros Distritais são eleitos diretamente pelos residentes do Distrito, que por sua vez elegem o Superintendente Distrital. Assim, a estrutura administrativa que rege as escolas é paralela à estrutura do governo local e não faz parte dela. No entanto, ambas as estruturas arrecadam impostos sobre a mesma população, têm autoridade para tomar decisões sobre o uso da terra, emitir dívidas e fazer investimentos de capital. Outras autoridades, por exemplo, as responsáveis pelo abastecimento de água, esgoto ou transporte, podem ser tratadas de forma semelhante.
Os Estados Unidos têm uma forte tradição de respeito aos direitos de propriedade privada. Um conflito legal entre o estado e os proprietários é inevitável. Os limites desses direitos são, em última instância, determinados pelo judiciário. Além disso, como já observamos, os tribunais costumam agir como guardiões dos direitos privados e, como tal, podem exigir certas ações de outros poderes do governo. Talvez o exemplo mais famoso seja a luta judicial contra a segregação racial nas escolas, mas outros exemplos podem ser citados. Por exemplo, a interpretação do tribunal da Lei dos Americanos com Deficiências (ADA) de 1992 define claramente as responsabilidades do governo municipal nesta área e a quantidade de fundos que deve ser alocada para apoiar pessoas com deficiência.
O poder na esfera não governamental também é amplamente distribuído. Como eleitores, os cidadãos são a fonte de poder. Mas os indivíduos também podem formar grupos de influência. E qualquer planejador que trabalhe em uma cidade onde uma grande proporção de prédios residenciais é propriedade privada rapidamente os encontra. Em muitas cidades, os sindicatos têm muito poder. Outro exemplo são as organizações ambientais, como o Sierra Club ou sociedades conservacionistas locais. Grandes proprietários - tanto terrenos subdesenvolvidos quanto edifícios - também detêm uma certa quantidade de poder, assim como os empregadores locais. O planejamento do uso da terra, o investimento e as atividades de construção estão intimamente ligados. Portanto, os funcionários da indústria da construção - tanto gerentes quanto trabalhadores comuns - costumam ser os principais atores na tomada de decisões e na resolução de questões controversas de planejamento.
Além de os cidadãos participarem do processo de planejamento individualmente ou como representantes de grupos específicos, os próprios planejadores organizam uma determinada participação cidadã; em parte para envolver o público no planejamento, mas também porque muitas vezes é exigido por lei. A maioria dos subsídios federais é para a construção de rodovias, sistemas de água e saneamento, projetos de desenvolvimento econômico local e semelhantes. alocado apenas se o requisito para a participação cidadã organizada tiver sido cumprido com antecedência. Esses requisitos não são uma formalidade vazia. Na verdade, estão sendo implantados sem pressão externa, pois planejadores e gestores municipais estão bem cientes de que, caso essas exigências sejam ignoradas, o projeto pode ser encerrado por motivos processuais previstos em legislação que pune o descumprimento de requisitos federais de participação cidadã.
Muitos planejadores acabam favoravelmente com a ideia da participação do cidadão no processo de planejamento, mas pode ser frustrante. Um planejador que tem uma visão compartilhada para a cidade pode ser desencorajado pela participação dos cidadãos, que estão mais focados no que está acontecendo em sua área de residência e não estão muito interessados no “quadro geral”. A experiência de muitos planejadores mostra que os cidadãos estão ansiosos para participar de discussões sobre questões em sua casa, mas geralmente é muito difícil envolvê-los em discussões em uma escala maior, como o planejamento regional. De certa forma, a visão dos locais obedece à regra da perspectiva direta na pintura: objetos localizados mais perto do observador parecem muito maiores do que objetos do mesmo tamanho à distância. Portanto, como um planejador com um interesse ativo na participação cívica, você pode ficar desesperado se seu julgamento profissional, talvez nascido de horas de estudo de uma situação particular, for desviado porque contradiz os pontos de vista dos cidadãos (ou políticos). É claro que um economista, um analista administrativo ou qualquer outro especialista experimenta sentimentos semelhantes ao dar conselhos em uma determinada situação política.
Este é um fato fundamental da vida política: é mais fácil mobilizar o público para protestar do que para expressar apoio. Portanto, a situação muitas vezes se desenvolve de tal forma que há grupos que estão dispostos a resistir ao processo, mas não há um único grupo que possa contribuir para isso. A oposição pública pôs fim a muitas das iniciativas dos planejadores. Qualquer cidadão tem a oportunidade de expressar sua opinião e, nesse sentido, a participação cidadã é democrática. No entanto, nem sempre reflete a opinião pública tanto quanto parece à primeira vista. Movimentos cívicos e grupos de influência são espontâneos e podem refletir as opiniões de uma proporção muito pequena da população, mas os governos locais muitas vezes sucumbem à pressão de uma minoria barulhenta e unida. Quando proprietários ricos atropelam as idéias de um jovem planejador idealista sobre a construção de moradias populares em audiências públicas, é provável que ele se torne mais sábio e mais pessimista e, doravante, terá sentimentos confusos sobre os benefícios do chamado governo popular.
A pessoa mais influente na formação da área metropolitana de Nova York foi, sem dúvida, Robert Moses. Sua carreira começou no início do século 20, muito antes da era da participação do cidadão no processo de planejamento. Ele era um mestre brilhante e sedento de poder da manipulação política, confiante em sua própria correção. Em sua juventude, ele também foi um idealista. Ele carregou a maior parte da responsabilidade de construir rodovias, construir pontes, criar parques, construir várias instalações municipais e destruir muitos edifícios residenciais e pequenas empresas para abrir caminho para seus projetos. Ele tinha pouco interesse no que o público queria e era mais guiado por suas próprias ideias sobre o que era necessário. Ele evocou um deleite incrível e um ódio ardente. Não é fácil avaliar seu impacto em toda Nova York e seus arredores, porque é difícil até mesmo imaginar o que eles poderiam ser se Moisés não estivesse lá. Tudo isso pode ser dito com certo grau de certeza - nesse caso, eles se tornariam completamente diferentes.
Paris no século 19 teve seu próprio Robert Moses chamado Baron Haussmann. Ele também era sedento de poder e inabalavelmente firme; e suas possibilidades também eram grandes. Caminhe pelo centro turístico de Paris e é difícil negar: ele é lindamente projetado e você pode passar seu tempo livre lá. Mas, é claro, se você fosse um dos milhares de parisienses pobres jogados nas ruas porque Haussmann varreu bairros inteiros da face da terra para dar vida a suas ideias, você pensaria neste homem de maneira muito diferente. Seja como for, ele não se importou com a sua opinião e, provavelmente, com o seu bem-estar.
Mas, independentemente da opinião dos planejadores sobre a participação do cidadão (a experiência do autor mostra que a maioria dos planejadores é ambivalente a respeito), essa questão não pode ser negligenciada. Já se foram os dias em que os cidadãos suspiravam: "É impossível lutar com o gabinete do prefeito!" - e se resignaram ao inevitável. Os níveis de riqueza e educação dos cidadãos aumentaram ao longo das décadas, eles têm menos reverência pelas autoridades e provavelmente são mais céticos em relação ao sistema. Eles não pretendem ficar de lado e sentar. Os tempos de Moisés e Osman já se foram.
O planejador raramente encontra um consenso geral sobre qualquer assunto. Freqüentemente, há uma oportunidade de chegar a um acordo e encontrar uma posição que se adapte à maioria, mas muito raramente todas as partes interessadas estão prontas para concordar com suas opiniões sobre um problema público. Quando as propostas são feitas em termos gerais, geralmente obtêm mais aprovação do que quando são descritas em detalhes. Por exemplo, todos nós endossamos um alto nível de proteção ambiental, mas quando se trata de fechar uma fábrica em particular, rapidamente descobre-se que o bem-estar ambiental para alguns traz desemprego para outros. O planejamento, como a política, trata em grande parte da arte do compromisso.
