No Moscow Urban Forum 2013, um grande estudo "Arqueologia da Periferia" foi apresentado, dedicado ao desenvolvimento da periferia de Moscou. Entre os materiais da seção Política da série Biblioteca Superpark, foi publicado um artigo preparado por Alexander Lozhkin que examina os princípios do planejamento territorial multinível moderno e a experiência prática no desenvolvimento de um plano diretor estratégico e um plano geral em Perm. Com a permissão do autor e dos detentores dos direitos autorais, publicamos esta parte do estudo.
Entre os documentos de ordenamento do território elaborados de acordo com o Código de Urbanismo, os planos diretores de bairros urbanos são os mais importantes, uma vez que devem definir as características de desenvolvimento das grandes cidades que hoje se encontram em plena construção. Deveria, mas não defina. Quase todas as cidades russas com uma população de mais de 500 mil pessoas durante os anos 2000. desenvolveram ou atualizaram planos diretores existentes. No entanto, não posso citar nenhum deles onde os planos diretores serviriam realmente como uma base real para a construção de planos estratégicos e programas de desenvolvimento específicos.
Isto acontece por diversas razões:
Se nos tempos soviéticos o planejamento geral era executado principalmente para determinar a localização das forças produtivas, hoje essa tarefa está ausente; os objetivos do desenvolvimento de planos diretores são definidos, via de regra, vagamente. Na maioria dos casos, planos diretores dos anos 2000. foram desenvolvidos como produtos de demonstração fictícios destinados a resolver o problema de sua própria disponibilidade formal, como documentos, sem os quais as autoridades seriam limitadas no direito de dispor de terras. Em outros casos, os planos diretores foram desenvolvidos no interesse do desenvolvimento do complexo de construção e seu objetivo principal (nem sempre chamado) era identificar locais de investimento para desenvolvimento residencial de massa. (Figura 1)
- A falta de definição de metas (ou definição unilateral de metas) não permite definir corretamente as tarefas de desenvolvimento, estratégias, sequência (“roteiros”) para a implementação das tarefas.
- Os planos diretores não fornecem uma imagem equilibrada do desenvolvimento: as perspectivas de desenvolvimento propostas não estão vinculadas às capacidades da cidade para a construção de infraestrutura social, de engenharia e de transporte, e não estão vinculadas ao orçamento da cidade e aos investimentos reais. Por exemplo, o Plano Geral de Novosibirsk (2007) contém planos para construção em 2008-2030. mais de 700 km de estradas principais e mais de 40 estações de metrô, o que é absolutamente irreal em termos de orçamentos existentes. Mas tais decisões em termos de transporte predeterminam a possibilidade de desenvolvimento de alta densidade de vários andares das áreas periféricas da cidade, que deveriam ser servidas por esse transporte hipotético. E essas soluções “fantásticas” estão se traduzindo em projetos de planejamento e projetos de desenvolvimento, que inevitavelmente levarão a problemas de transporte insolúveis em um futuro próximo.
- O planejamento "excessivo" leva à falta de planejamento: o município se depara constantemente com a escolha de qual dos objetos propostos pelo plano diretor é mais importante para ele.
- Nos planos diretores, os horizontes de planejamento são mistos, não há etapas, sequência, prioridades. Não há separação entre o planejamento de longo prazo, médio prazo e curto prazo e a utilização de instrumentos adequados para cada nível. Como regra, um plano geral é desenvolvido para um período de 20-30 anos, no entanto, uma discrepância com as oportunidades reais de orçamento e investimento leva ao fato de que as decisões são estabelecidas na duração do plano geral, cuja implementação é possível apenas em um futuro distante. Ao mesmo tempo, a infraestrutura é planejada e construída hoje para essas soluções “futuras”. Assim, os já limitados recursos orçamentários e de investimento são gastos de forma ineficiente.
- Os desenvolvedores têm pouca ideia dos mecanismos modernos de gestão de cidades que existem na Rússia e não estão familiarizados com as melhores práticas de gestão do mundo.
- A cidade é limitada na possibilidade de escolher a estratégia de seu desenvolvimento, a idealizadora do plano diretor, uma vez que sua escolha é limitada pelo marco da lei de contratação pública (94-FZ; desde 2014 - Lei Federal do Estado Contrato), que pressupõe o preço e as condições de execução do contrato como principais critérios de seleção …
- Ao mesmo tempo, a cidade, como cliente, normalmente não entende bem o que precisa do plano geral e, via de regra, não é capaz de traçar um trabalho de alta qualidade. A relação entre o desenvolvedor e o município é, na maioria dos casos, rigidamente formalizada e o cliente tem poucas oportunidades de influenciar o processo de design e o resultado.
- A ideologia do planejamento urbano, professada pela maioria dos planejadores urbanos russos praticantes, é baseada naquelas emprestadas do Ocidente nas décadas de 1950 e 1960. abordagens funcionalistas, expressas, em particular, na Carta de Atenas, hoje reconhecidas no mundo como irremediavelmente desatualizadas.
- Nos Planos Diretores (e nos documentos de planejamento urbano na Rússia como um todo), a elaboração jurídica e a compreensão do papel e do lugar dos instrumentos jurídicos de regulamentação urbana são extremamente frágeis.
A legislação russa não exige o desenvolvimento obrigatório de documentos estratégicos para o desenvolvimento territorial. No entanto, a transição de um modelo de planejamento territorial de cidades de um único nível (plano diretor) para um de dois níveis (plano diretor estratégico + plano diretor) parece inevitável se assumirmos que o plano diretor deve passar de um documento demonstrativo fictício ou um documento que resolve as tarefas do negócio da construção em uma ferramenta de soluções para problemas urbanos.
Pela primeira vez na Rússia, esse modelo foi implementado no link Plano Diretor Estratégico - Plano Geral de Perm, desenvolvido em 2008-2010 pelo bureau holandês KCAP e pelo Bureau municipal de projetos urbanos de Perm. Tanto o plano diretor quanto o plano diretor são, ao mesmo tempo, apenas parte das extensas ferramentas de planejamento, regulação e gestão do desenvolvimento disponíveis ao município (Fig. 2).
No modelo de planejamento espacial de duas camadas, o Plano Diretor Estratégico (ou Estratégia de Desenvolvimento Espacial) da cidade:
- determina as metas e objetivos da política de planejamento urbano em articulação com a política socioeconômica da cidade;
- não é um projeto, mas uma previsão de destino. O Plano Diretor Estratégico não é um documento de planejamento territorial, mas um acordo político;
- dá uma visão geral dos rumos da transformação da cidade em um futuro bastante distante;
- contém alvos para transformações e estratégias e métodos para alcançá-los;
- procede de recursos reais, não hipotéticos, de sua implementação.
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não substitui o plano diretor. O plano diretor (assim como as normas de desenho urbano, regulamentos do PZZ, projetos de planejamento, programas de metas, etc.) é uma ferramenta para a implementação do Plano Diretor Estratégico. O plano mestre detalha e esclarece, de acordo com os recursos disponíveis, os primeiros 2-3 estágios da implementação do plano mestre
(Figura 3);
pode ser ajustado após a conclusão de cada uma das etapas de sua implementação
O plano diretor estratégico pode ser apresentado alegoricamente como uma visão da cidade futura no horizonte de planejamento que somos, em princípio, capazes de ver. É um conjunto de metas e roteiros bastante idealizados para alcançá-los. Naturalmente, tanto a visão dos objetivos quanto os mecanismos para alcançá-los devem mudar à medida que os abordamos.
O plano mestre em tal modelo torna-se o plano das primeiras duas ou três etapas para a meta. O grau de elaboração dessas etapas deve ser diferente. A primeira etapa (4 a 8 anos) deve conter um conjunto de atividades específicas inter-relacionadas, também vinculadas ao planejamento orçamentário de longo prazo. É esta parte do plano geral que está sujeita a aprovação e as medidas nele previstas são posteriormente refletidas nos planos dos órgãos funcionais da administração municipal. O planejamento neste nível é predominantemente prescritivo e requer a construção de mecanismos de fiscalização. O planejamento das etapas subsequentes é principalmente preditivo e indicativo, e sua especificação é realizada ao final da implementação da primeira etapa. Assim, o plano geral de um documento elaborado uma vez a cada 20-30 anos, definindo formalmente de forma rígida os planos de desenvolvimento da cidade, mas na verdade ignorado, torna-se um documento atualizado regularmente (a cada 4-8 anos) que é realmente executável.
Foi segundo este modelo que se desenvolveu o Plano Geral de Perm, em que a duração da primeira fase foi determinada em 6 anos, a segunda - 7-12 anos. A inovação do plano geral de Perm foi a rejeição do zoneamento funcional no espírito da Carta Ateniense, quando a divisão do território da cidade em áreas públicas e comerciais, residenciais, industriais e armazéns e recreativas é estabelecida. No Plano Geral de Perm, no mapa de zoneamento funcional, são apresentados os territórios de racionamento padrão, para cada um dos quais são determinados parâmetros de desenvolvimento, mutuamente vinculados em um modelo paramétrico. Isso permite, se necessário, avaliar as consequências de determinadas propostas para o desenvolvimento dos territórios ou decisões de gestão. Assim, em setembro de 2013, o Bureau of Urban Projects (A. V. Golovin) avaliou propostas de alterações ao Plano Geral de Perm, incluindo as propostas do Grupo PIK para o desenvolvimento do território do antigo aeroporto de Bakharevka. A análise mostrou que o desenvolvimento deste território implicará um aumento das obrigações do município para a construção de infraestruturas sociais e de transporte em 15 bilhões de rublos. Utilizando o modelo "tradicional" de planejamento geral, tal avaliação só seria possível após o desenvolvimento de um projeto detalhado de planejamento do território.
O modelo de planejamento territorial dualista não contradiz a legislação vigente, porém, em Perm, surgiram questionamentos sobre a legalidade do desenvolvimento do Plano Diretor Estratégico pelo município. Embora hoje o Código de Urbanismo estipule que os documentos de ordenamento do território devem ser elaborados com base em estratégias de desenvolvimento, estamos a falar de programas de desenvolvimento socioeconómico de regiões e municípios, bem como de estratégias de cada sector da economia. Parece aconselhável incluir nesta lista (talvez como base principal para o planejamento geral) estratégias de desenvolvimento espacial a fim de evitar abordagens formais para o projeto e os problemas sobre os quais escrevi acima.
Os materiais do Plano Diretor Estratégico de Perm estão disponíveis no site www.permgenplan.ru.
